作者｜刘婕 张文卓 沈凌镁 汤振强 唐正超编译
当地时间2023年4月28日，美联储发布《关于对硅谷银行监督和监管的审查报告》，系统分析了硅谷银行倒闭的原因，特别是美联储的监管缺陷。审查由美联储副主席迈克尔·巴尔负责，没有直接参与硅谷银行监管的工作人员具体实施。报告认为，硅谷银行倒闭是银行管理不善的典型案例，高管层未能管好基本的利率和流动性风险，董事会未能有效监督和问责高管层，而美联储也未能采取足够有力的监管行动。报告主要内容如下。
硅谷银行倒闭情况
2023年3月10日，硅谷银行金融集团子公司——硅谷银行被加州金融保护与创新部关闭。硅谷银行金融集团是一家大型银行控股公司，2022年末总资产约2120亿美元，主要为科技和生命科学领域的公司提供金融服务。2019年至2021年，受益于风险投资快速增长所带来的存款流入，以及在利率极低时期科技行业的快速发展，硅谷银行金融集团的规模扩大了两倍。这些存款大部分不受存款保险保护，主要用于投资期限较长的证券。
2022年，随着利率上升，硅谷银行金融集团的存款流出，所持证券的未实现亏损迅速增加。为缓解风险，硅谷银行金融集团于2023年3月8日宣布重组资产负债表，出售210亿美元的可供出售证券，预计产生18亿美元的税后亏损，同时计划增加150亿美元至300亿美元的定期借款，并筹集22.5亿美元的资本。3月9日，硅谷银行随即发生挤兑，存款流失规模约占存款总额的85%。3月10日，硅谷银行倒闭，进而导致硅谷银行金融集团申请破产保护。
硅谷银行倒闭的主要原因
董事会和管理层未能有效管理风险
董事会和高管层都没有意识到硅谷银行的脆弱性。这些脆弱性包括基础性和普遍性的管理缺陷、高度集中的商业模式、对非受保存款的过度依赖，使硅谷银行严重暴露在2022年和2023年初的利率上升和科技行业活动放缓的风险之中。
董事会没有从管理层那里获得充分的银行风险信息，也没有要求管理层对有效管理风险而负责。硅谷银行未能通过内部流动性压力测试，也没有在压力时期获取流动性的可行计划。硅谷银行管理利率风险的重点是短期利润以及免受利率下降的影响，并取消了利率对冲，而不是管理长期风险和利率上升风险。
资产负债表重组计划加剧了存款流失和挤兑恐慌。2023年3月8日，硅谷银行金融集团宣布了一项资产负债表重组计划，正值科技行业风险多发， 3月9日，硅谷银行即面临储户挤兑，存款流出超过400亿美元，管理层预计第二天还会流出1000亿美元。这一前所未有的存款流失导致加州金融保护与创新部于3月10日关闭了该行。
监管机构没有充分认识规模快速扩张等因素给硅谷银行带来的严重脆弱性
2019年至2021年，硅谷银行的资产规模快速增长，尽管如此，该行并未受到更严格的监管约束。美联储没有意识到公司治理、流动性、利率风险管理等关键缺陷的严重性。尽管情况恶化，硅谷银行仍保持了良好评级。公司治理方面，尽管2017年至2021年期间监管机构多次观察到硅谷银行的风险管理薄弱，但银行自身及其母公司——银行控股公司层面均被评为“满意”。流动性方面，硅谷银行在同一时期被评为“强劲”。尽管其资产规模增长显著而且业务模式独特，但根据对较小规模银行的监管政策，该行只需接受有限范围的流动性审查。
监管机构没有采取足够有力的措施来确保硅谷银行快速解决脆弱性问题
适用更高标准有较长过渡期。随着2021年规模持续增长，硅谷银行面临更高的监管要求，但现行监管规则为其提供了一个很长的过渡期，监管机构看起来不想根据监管指令将大银行的高标准迅速施加于小银行。这一过渡意味着，新的监管团队需要大量时间来进行初步评估。
初评之后评级下调迟缓。初步评估后，尽管硅谷银行风险管理存在根本性缺陷，且有越来越多的证据表明情况正在恶化，但流动性评级仍是“满意”。内部流动性压力测试不足、持续且日益显著的存款流出、重大资产负债表重组等因素结合在一起，可能需要监管机构在2022年采取更强有力的监管措施。利率风险管理方面，监管机构在2020年、2021年、2022年对硅谷银行的“资本、资产质量、管理、收益、流动性、市场风险敏感性”（骆驼评级）检查中发现了利率风险缺陷，但没有发布结果。虽然2022年11月发布了一项调查结论，计划下调该行与利率风险相关的评级，但在最终下调前，硅谷银行倒闭了。
总体上监管机构对硅谷银行的监管方式过于慎重，专注于在共识驱动的环境中持续积累支持性证据。此外，在硅谷银行规模快速扩张后，监管机构2021年指派了一个新的监管团队，但硅谷银行作为一家规模较小银行获得的良好评级，使人们默认了该行管理良好，降级变得更加困难。
定制化的监管框架一定程度上削弱了监管措施的约束力和及时性
美联储针对《经济增长、监管放松和消费者保护法》采取的定制化（不同规模的银行适用不同的监管标准）监管框架，以及监管立场的转变，降低了标准、增加了复杂度、促进了不那么坚定的监管方式，从而阻碍了有效监管。2019年，美联储修订了监管框架，维持了适用于全球系统重要性银行的严格审慎标准，但对其他银行的监管要求进行了调整。对硅谷银行而言，降低了包括资本和流动性在内的监管要求。尽管高标准可能也无法阻止该行倒闭，但很可能增强银行稳健性。同时，监管政策更加强调减轻银行负担，加大监管机构的举证责任，确保监管行动基于正当程序。尽管这些政策调整的目的是提高监管有效性，但在某些情况下也导致监管机构行动迟缓，不愿将问题升级处理。
硅谷银行倒闭暴露出的更广泛的问题
第一，关于挤兑速度。社交媒体、高度网络化和集中化的储户结构，以及技术等综合因素，可能已经从根本上改变了银行挤兑的速度。社交媒体使得储户能够立即传播对银行挤兑的担忧，而技术让他们能够立即提取资金。
第二，关于外溢影响。一家银行的困境可能会通过风险外溢产生系统性影响，即对一家银行的担忧蔓延到其他银行，即使该银行规模不大、与交易对手关联不多、不涉及关键金融服务。
第三，关于资本实力。硅谷银行的倒闭凸显了充足的银行资本的重要性。虽然倒闭的直接原因是流动性枯竭，但根本原因是对其偿付能力的担忧。
此外，金融风险不断演变，监管机构需要持续评估监管框架，并谦虚地看待自身评估、识别新风险的能力，广泛地增强金融体系的稳健性，而不是只关注特定的风险驱动因素。一些已经在推进的工作包括：全面审查资本监管框架；实施《巴塞尔协议III》最终规则；在压力测试中使用多种场景；制定长期债务规则，提高银行吸损能力。
对监督和监管框架的改革建议
更强有力的监督框架：提高速度、力度、灵敏性
一是在不同监督类别之间引入更多连续性，以便随着规模的扩张，银行能够更快地适用更高的标准，而非经过一个漫长的过渡期再遵守新规。二是关注快速增长、商业模式集中或有其他特殊性的银行的特定风险，而不仅考虑资产规模。美联储已经开始建立一个专门的新型业务监督小组，专注于金融科技、加密活动等风险，作为现有监督团队的补充。三是银行和监管机构一旦发现问题都应更快地加以解决。对于资本、流动性管理以及内控不足的银行，在风控改善之前，更高的资本或流动性要求可以作为重要的保障措施，将管理层的注意力集中在最关键的问题上。在某些情况下，对资本分配或激励性薪酬的限制可能是适当且有效的。四是培育一种有利于促使监管机构在面对不确定性时采取行动的文化。尽管硅谷银行脆弱性明显且日益严重，但监管机构推迟了行动，转而收集更多证据，这意味着监管机构没有强制硅谷银行解决问题。五是监管机构需警惕自满情绪。十多年来，银行体系的稳定以及各种规模银行的强劲表现，可能导致银行家过度自信，监管机构也乐见其成。应鼓励监管机构严格评估风险，涵盖诸多潜在冲击和脆弱性，以便充分考虑可能产生严重后果的小概率长尾事件的影响。
更强有力的监管框架：提升高要求的适用标准
硅谷银行的倒闭表明，应要求更多银行适用更严格的标准。美联储计划重新审视定制化的监管框架，包括重新评估资产规模1000亿美元以上银行的监管规则。具体涉及以下方面。一是利率风险管理。虽然利率风险是银行业的核心风险，对银行或监管机构来说并不陌生，但硅谷银行没有妥善管理，监管机构也没有强制银行快速纠正。二是流动性风险管理。银行的流动性管理模型以及监管机构的流动性监管要求，应更好地反映非受保存款的流动性风险，重新评估非受保存款的稳定性以及对持有至到期证券的处理方式。三是资本要求。应使更多银行重视可供出售证券的未实现损益，以便其资本实力更好地与财务状况和风险保持一致。四是压力测试。定制化的监管框架降低了压力测试的覆盖面和及时性，需重新审视。五是对银行管理层的激励机制。硅谷银行的高管层对董事会批准的激励措施回应称，他们没有得到管理银行风险的补偿，也未能有效地管理银行风险。应考虑为激励性薪酬计划设定更严格的最低标准，并确保银行遵守已有的标准。
（作者单位：中国人民银行金融稳定局）
