经济观察网 记者 胡群 2022年12月27日，《中华人民共和国金融稳定法（草案）》已提请十三届全国人大常委会第三十八次会议审议，这是该草案首次提请全国人大常委会会议审议。多位业内人士预计2023年该法有望出台。

中国银行法学研究会理事肖飒表示，根据《中华人民共和国立法法》，草案提请全国人大常委会审议属于立法的一个关键步骤。法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

“防范金融风险是金融工作的永恒主题。”中国银行(601988)研究院研究员梁斯表示，近年来我国防范化解金融风险工作取得突破性进展。影子银行、互联网金融等突出问题得到整治，妥善处置问题金融机构、防范资本无序扩张工作积极推进。但需要注意的是，我国防范化解金融风险的任务仍然艰巨。金融风险变化呈现出隐蔽性强、分散化、多样化的特征，存在跨市场、跨行业传递的可能，需要系统性和针对性的应对思路。

为金融体系上“安全阀”

“在《金融稳定法》之前，我国已有《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等基础法律作为金融体系的法治保障。然而，随着金融市场的高速发展性和跨部门跨领域性，导致现有金融法律规范仍有不足。”肖飒称，《金融稳定法》的制定与颁布，将会作为金融法治体系的顶层设计和统领法律，制定金融监管框架，防范化解金融风险。

2022年4月6日，中国人民银行会同有关部门起草了《金融稳定法（草案征求意见稿）》强调，维护金融稳定，应当坚持强化金融风险源头管控，将金融活动全面纳入监管，按照市场化、法治化原则处置金融风险，公平保护市场主体合法权益，防范道德风险。

二十大报告要求“守住不发生系统性风险底线”。市场金融环境将进一步呈现风控体系系统化、金融安全法制化、风险处置制度化、风险主体责任市场化的金融风险防控、处置特点，持续强化防范化解金融风险的能力。

“未来在化解金融风险的过程中，将更加重视落实金融机构及股东的主体责任，将‘自救’作为应对金融风险的主要方式，金融机构及股东作为市场主体，将承担自主经营、自负盈亏、‘自救’风险的主体责任。尊重金融机构自主经营权，推动资不抵债的机构有序市场化退出，通过股权清零、大额债权打折承担损失。”中国银行研究院发布的《中国银行经济金融展望报告（2023年）》显示，加快出台金融稳定法，明确金融风险处置的各方责任，监管机构依法行政，将与执法部门合作作为原则性要求加以明确，更有效地打击金融犯罪。

肖飒表示，《金融稳定法》共有六章，依据应对金融风险的事前防范、事中化解、事后处置的流程，制定整体框架：总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任和附则。从源头把控金融风险，通过金融机构内部公司治理和明晰股权架构、外部监察审计部门的监督审查，以内外结合的方式减小金融风险的发生可能性，保障金融秩序稳定性。

梁斯表示，《金融稳定法》将建立关于防范化解和处置金融风险的一整套制度安排，构建出了金融风险的长效处置机制，能够实现金融风险“发现及时、操作有效、处置得当”，全面提升金融市场和金融基础设施的安全性和稳健性，确保金融体系的正常运转和各项功能的有效发挥。

具体看：首先明确了国务院金融委防范化解金融风险的主体责任。《金融稳定法》规定了由国务院金融委负责统筹协调，负责重大金融风险防范、化解和处置工作，再度强调了国务院金融委在防范化解重大金融风险中的核心地位。其次涵盖了金融风险的全流程处置。包括金融风险防范、化解和处置均有详尽细致的规定。其中，部分规定是对过去风险事件处置经验的总结。例如对金融机构股东和实控人设置“红线”、依法实施促成重组或者接管、托管等内容。同时，进一步明确了地方政府属地责任和金融监管部门的监管责任，令相关主体各司其职，有助于金融风险的早发现和早处置，将社会影响和处置成本降到最低。并且结合我国现实并借鉴国际经验优化制度设计。

“金融稳定法拟立法设立金融稳定保障基金。金融稳定保障基金，在2022年政府工作报告里第一次提出来。”招联首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼表示，我国已经建立了存款保险制度，部分金融行业也建立了一些行业性的保障基金，比如保险保障基金、信托业保障基金等。金融稳定保障基金覆盖面会更广，有助于拓宽防范化解金融风险的资金来源，在存款保险制度之外建立起更加市场化的维护金融稳定和金融风险处置机制。金融稳定保障基金将与保险业、信托业等保障基金一起，共同构筑起更加全面牢固的金融安全网。

金融风险整体趋于收敛 需警惕中小银行风险

我国的金融体系以商业银行为主体、多种非银行金融机构并存。2022年12月20日，中国人民银行发布的数据显示，据初步统计，2022年三季度末，我国金融业机构总资产为413.46万亿元，同比增长10.1%。其中，银行业机构总资产为373.88万亿元，占比90.43%；证券业机构总资产为12.87万亿元，占比3.11%；保险业机构总资产为26.71万亿元，占比6.46%。

据中国人民银行发布的《中国金融稳定报告2021》披露，人民银行对4015家银行机构开展压力测试，充分评估银行体系在多种“重度但可能”不利冲击下的稳健性状况。宏观情景压力测试结果显示，30家大中型银行整体资本充足水平较高，总体运行稳健。在轻度、中度、重度情景下，2022年末分别有9家、13家、16家银行未通过测试， 经由利润留存补充资本，2023年末未通过测试银行家数将分别降至2家、9家、14家。若不考虑2.5%的储备资本要求，在轻度、中度、重度情景下，2022年末未通过测试的银行家数将分别降至1家、2家、3家。

来源：《中国金融稳定报告2021》

《中国金融稳定报告2021》强调，证券业、保险业金融机构违约一定程度上增强了银行间风险传染性。若证券业、保险业金融机构首先发生违约，致使参试银行同业投资受损，再考虑参试银行之间发生信用违约，共有12家参试银行未能通过测试，较不考虑证券业、保险业金融机构违约的情况，增加了7家银行，且增加了传染轮数。

《中国银行经济金融展望报告（2023年）》显示，2022年三季度末，商业银行不良贷款余额3万亿元，同比增长5.6%。其中，大型商业银行和股份制商业银行不良贷款余额增速分别为4.37%和3.16%。城商行和民营银行不良贷款余额增速较快，分别为16.26%和40.46%，需要警惕资产质量劣变带来的影响。商业银行整体不良贷款率为1.66%，较上年同期下降0.09个百分点。商业银行拨备覆盖率 205.54%，同比提高8.6个百分点，但同比增速较二季度末有所收窄。贷款减值准备6.15 万亿元，同比增长10.15%，增速较二季度末下降1.5个百分点。

“中小金融机构存在经营风险。”2022年6月22日，中国人大网发布的《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，一是资产质量不实。23家中小银行少披露不良资产1709.62亿元。20家地方资产管理公司偏离主业违规对外融资，其中151.07亿元形成不良或逾期。二是存在一定流动性风险。23家中小银行有9家资本充足率不足，13家未按监管要求对流动性进行全面实时监测，8家流动性指标虚假或人为调节，6家出现流动性风险后采取高息揽储等短视行为。

“我国金融业高速扩张背后的经济体制机制问题和结构性矛盾逐渐暴露，特别是金融机构问题增多。”大成律师事务所发布的《中小银行金融风险化解》显示，2013年货币市场“钱荒”、2015年资本市场剧烈波动、2018的安邦事件、2019年包商银行破产清算、2020年股票抛售事件等一系列事件，表明金融资产风险向银行部门集中，引发了人们对金融领域的担忧。目前我国金融运行进入风险敏感期、脆弱期、多发期，金融改革发展进入攻坚阶段，金融风险呈现出点多面广，区域性金融风险隐患仍然存在，部分企业债务违约风险加大，个别中小银行风险较为突出的特点。

上述报告认为，近年来我国金融流动性隐患不断，金融去杠杆带来的流动性风险犹在，上市银行表现乏力、银行拆借利率一度高企，流动性水平处于紧张局面。而就中小银行而言，同大中型商业银行相比，其资产积累少、风险管理水平较低、负面事件消化能力更弱。经济下行实体经济的压力传导，进一步加剧了中小银行的脆弱性。根据中小银行的历史表现来看，出现风险的概率也明显高于大型银行。

2022年上半年，全国中小银行共处置不良资产6700亿元，同比多处置1640亿元；批准34家中小银行合并重组；经国务院金融委批准，分配了1874亿元专项债额度补充中小银行资本。8月12日，银保监会举行通气会，相关部门负责人表示，初步考虑选择6个省份开展支持地方中小银行加快处置不良贷款的试点工作，稳步推进中小银行改革化险，持续加大对金融和实体企业风险化解的支持力度。

2022年12月30日，银登网发布的《中国银保监会办公厅关于开展第二批不良贷款转让试点工作的通知》显示，将注册地位于北京、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、河南、广东、甘肃的城市商业银行、农村中小银行机构纳入不良贷款转让试点机构范围。

“防范化解金融风险尤其防止发生系统性金融风险，是金融工作的永恒主题。”国际金融问题专家赵庆明认为，随着数字科技的应用，金融风险的突发性、外溢性、复杂性、关联性越来越强，一旦发生传染蔓延将对国民经济和社会发展造成破坏性影响。在经济形势复杂多变、风险不断积累的当下，金融行业既要不断持续抓好风险防范化解工作，遏制各类风险反弹，还要提高有效防控金融风险能力，更要增强金融业自身抗风险能力。